Una política alimentaria nacional debe ser parte de una estrategia general de nutrición con seguridad alimentaria para los hogares de todas las personas como un objetivo central. Lograr la seguridad alimentaria incluye garantizar:
- un suministro alimentario seguro y nutricionalmente adecuado a nivel nacional y de los hogares;
- un grado razonable de estabilidad en el suministro alimentario durante el año y en todos los años;
- acceso a suficientes alimentos en cada hogar para satisfacer las necesidades de todos.
Para que todos los hogares tengan seguridad alimentaria, cada uno debe tener acceso físico y económico a alimentos adecuados. Cada hogar debe contar siempre con la capacidad, conocimiento y recursos para producir o para obtener los alimentos que requiere. Los nutricionistas enfatizan además la necesidad de que los alimentos suministren todos los requerimientos nutricionales de los miembros del hogar, lo que significa una dieta equilibrada, que suministre todas las proteínas, energía y micronutrientes necesarios.
Más allá de la seguridad alimentaria en el hogar está la necesidad de alentar una distribución de los alimentos que garantice un buen estado nutricional para todos los miembros del núcleo familiar. El derecho a un nivel de vida adecuado, donde se incluyen los alimentos, se ha reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Las políticas de desarrollo nacional deben incluir la seguridad alimentaria como objetivo, y lograr la seguridad alimentaria para todos es un indicador de éxito.
En nutrición existe la paradoja de que mientras la desnutrición ocasiona una serie de problemas graves de salud, el consumo excesivo de alimentos y de ciertos componentes dietéticos conlleva otros riesgos para la salud. Esta publicación se refiere particularmente de la desnutrición. Este capítulo considera la seguridad alimentaria a nivel nacional y de los hogares, y la política alimentaria.
SEGURIDAD ALIMENTARIA NACIONAL
Por lo general se define la seguridad alimentaria como el acceso de todas las personas, en todo momento, a los alimentos que se requieren para llevar una vida saludable y activa. Se acepta ahora ampliamente que la mayor parte de la malnutrición en los países en desarrollo se debe al consumo insuficiente de proteína y energía, que a menudo se asocia con enfermedades infecciosas.
En el pasado, la carencia de proteína se enfatizó como el mayor problema de nutrición del mundo en desarrollo. La producción comercial de alimentos ricos en proteína relativamente costosos, la fortificación de cereales con aminoácidos, la producción de proteínas unicelulares y otros enfoques, se ofrecieron como panacea para los problemas mundiales de nutrición. Estos intentos únicamente disminuyeron en un grado muy reducido el problema de la malnutrición proteinoenergética. Por lo tanto, en el contexto de combatir la malnutrición, los esfuerzos para lograr pequeños cambios en el patrón de aminoácidos de los cereales por medio de la manipulación genética, son menos útiles que aumentar el rendimiento por hectárea de cereales y otras cosechas de alimentos, o lograr que las personas puedan comprar los alimentos que necesitan.
Satisfacer las necesidades de energía de una población, que debe ser la meta fundamental de una buena política alimentaria, ha sido un asunto relativamente descuidado. En casi todas las poblaciones donde los alimentos básicos son cereales como el arroz, el trigo, el maíz o el mijo, rara vez existen carencias serias de proteína, excepto donde también existe una carencia de energía o de alimentos en general. Esto se debe a que la mayoría de los cereales contienen del 8 al 12 por ciento de proteínas y se consumen frecuentemente con moderadas cantidades de legumbres y hortalizas. Las carencias de proteína en personas que consumen estas dietas se presentan sobre todo en niños muy jóvenes que sufren de mayores pérdidas de nitrógeno por infecciones frecuentes. Sin embargo, en poblaciones cuyos alimentos básicos son plátano, yuca, o algún otro alimento con bajo contenido proteico, el consumo de proteína puede ser un serio problema para amplios sectores de la población.
Un pequeño aumento en el consumo de cereales, legumbres, aceite y hortalizas por los grupos infantiles reducirá en gran parte la prevalencia de MPE y el déficit en el crecimiento de los niños en los países en desarrollo, sobre todo si se complementa con el control de las enfermedades infecciosas. El amamantar al niño durante los primeros meses de vida, puede garantizarle una alimentación adecuada, mientras que alimentarlo con biberón es una causa de diarrea y de marasmo nutricional (véase el Capítulo 7).
Disponibilidad alimentaria (suministro de alimentos)
Para nutrir de manera adecuada a una población, debe haber en el país una suficiente cantidad y variedad de alimentos inocuos y de buena calidad. Por lo tanto, en la mayoría de los países que tienen bajos ingresos y déficit alimentario, una estrategia fundamental de política alimentaria es mejorar y aumentar la producción de los alimentos, campo pertinente para expertos en agricultura. Claramente, quienes toman decisiones en el sector agrícola necesitan tener conciencia sobre las necesidades nutricionales de la población y entender las implicaciones nutricionales de sus acciones.
La mayoría de los alimentos en el mundo provienen de los cereales, el segundo gran conjunto de alimentos provienen de cosechas de raíces y el tercero de legumbres o leguminosas. En cifras redondas, el mundo produce aproximadamente 2 000 millones de toneladas de cereales, 600 millones de toneladas de cosechas de raíces y 60 millones de toneladas de legumbres por año. Además, cada año en el mundo entero se producen aproximadamente 85 millones de toneladas de grasas y aceites y 180 millones de toneladas de azúcares. Los países en desarrollo producen más cantidad de todos estos artículos que los países industrializados. En contraste, los países industrializados producen más alimentos de origen animal - carne, leche y huevos, por ejemplo - que los países en desarrollo.
En las últimas décadas, se han registrado adelantos verdaderamente notables que han influido en la producción alimentaria. La investigación agrícola ha desarrollado y ofrece nuevas variedades de los principales cereales: arroz, maíz y trigo. Estas nuevas variedades producen rendimientos mucho más grandes por hectárea que las variedades tradicionales. Algunos tienen un período más corto entre la siembra y la cosecha, y algunos son relativamente resistentes a las plagas. Sin embargo, casi todas estas nuevas variedades requieren un uso mayor de fertilizantes. Además, muchas de las variedades mejoradas de arroz y algunas de las variedades de trigo y maíz precisan mayor irrigación. Ambas opciones pueden no ser económicamente factibles para la mayoría de los agricultores pobres. En general, el cultivo de variedades mejoradas es más apto para granjas grandes, económicamente sólidas y con acceso a los insumos agrícolas. Un importante objetivo de política agrícola debe ser el de garantizar que los labriegos pobres tengan más recursos para poder acceder a tales insumos.
El desarrollo de estas nuevas variedades - la revolución verde - ha permitido un mayor rendimiento de cereales por área determinada de terreno. A medida que la presión de la población incrementó la demanda de tierra cultivable, la revolución verde ofreció una alternativa al método antiguo de aumentar la producción, principalmente expandiendo el área de tierra cultivada.
El promedio de la producción mundial de alimentos ha mantenido, o levemente aumentado, el ritmo respecto al crecimiento de la población mundial. En cifras redondas, se dispone de 2 700 kcal diarias por persona en el mundo. Sin embargo, las cifras varían entre regiones; la media para los países industrializados es alrededor de 3 400 kcal, y para los países en desarrollo es aproximadamente de 2 500 kcal. Por supuesto, las cifras de disponibilidad promedio de un país enmascaran las grandes diferencias entre grupos de la población.
Para mejorar la nutrición, los planificadores agrícolas deben tratar de aumentar la producción de los principales cereales y leguminosas que se cultivan actualmente y promover el consumo de frutas, hortalizas, semillas oleaginosas y productos de ganado o cría de animales pequeños. Donde la presión de la tierra es una restricción, debe darse atención especial para mantener un equilibrio adecuado entre las cosechas y el ganado.
Algunos países, que fueron grandes importadores de alimentos en la década de 1960, como la India, son virtualmente autosuficientes en producción de cereales (principalmente arroz y trigo). Sin embargo, en la India la malnutrición tiene una prevalencia muy alta. Otros países, como Indonesia, han logrado autosuficiencia en la producción de arroz y una importante disminución en la prevalencia de malnutrición. Algunos países están lejos de ser autosuficientes en su producción alimentaria, aunque tienen un nivel menor de malnutrición que países como la India. Por ejemplo, muchos países del Caribe presentan niveles muy bajos de MPE, y algunos tienen una gran producción azucarera para exportación y eligen pagar para importar sus alimentos. Sin embargo, se debe señalar que en entornos con mercados de riesgo, se requiere la promoción de alimentos como de productos de exportación para lograr seguridad alimentaria.
Los países en desarrollo deben hacer esfuerzos por un progreso rural integrado que combine el adelanto agrícola sostenible y la promoción de actividades económicas no agrícolas. Los ministerios de agricultura de estos países deben incrementar los esfuerzos agrícolas para aumentar y mejorar la producción de alimentos, al igual que aumentar el ingreso de las familias rurales mediante una mayor producción de cosechas para la exportación.
Es importante por lo tanto promover la investigación agrícola en las universidades o en los centros de investigación. Un buen servicio de extensión agrícola puede ayudar a los labriegos a mejorar su productividad y a tomar decisiones sobre las prácticas de cultivo. La investigación y extensión agrícola, que lleva a más altos niveles de producción, puede tener un impacto importante en la nutrición, especialmente si la producción mejorada facilita a los pobres consumir una dieta correcta. Hoy muchos textos que examinan cómo la agricultura y la producción alimentaria se utilizan para mejorar el consumo de alimentos y el estado nutricional. Son de lectura obligada para quienes estén interesados en estos aspectos.
Los factores estacionales locales son muy importantes en el suministro de alimentos. Por ejemplo, los patrones de lluvias pueden ocasionar una marcada variación en la producción de alimentos en un año y entre diferentes años. La producción alimentaria puede también estar influenciada por otros factores como plagas, precios, disponibilidad de insumos agrícolas y la capacidad de los agricultores para obtenerlos, la estabilidad política y la paz. Las variaciones climáticas, especialmente la lluvia (o la falta de ella) y el tiempo inclemente, pueden también llevar a variaciones anuales en la producción de alimentos. Estas variaciones pueden necesitar un almacenamiento especial de los alimentos y otros requisitos administrativos (Foto 2). Los altos precios de los alimentos en ciertas estaciones pueden estar ligados a los costos de almacenamiento y a la falla de un manejo adecuado de las reservas oficiales de alimentos.
Los niveles de alimentos almacenados y las pérdidas post-cosecha por insectos, plagas, hongos, descomposición, altas temperaturas, etc., pueden desestabilizar seriamente el suministro alimentario. Inclusive, aunque se logre con éxito la producción, la cosecha y el almacenamiento, otros factores pueden afectar el suministro de los alimentos. Estos incluyen el procesamiento comercial e industrial de los alimentos; la comercialización que comprende el transporte, las políticas relacionadas con la importación y la exportación de alimentos, los alimentos donados por medio de acuerdos multilaterales o bilaterales; y la ayuda externa y pago de la deuda.
Acceso a los alimentos (demanda alimentaria)
Los asuntos económicos, la infraestructura física y las preferencias de los consumidores inciden en el acceso a los alimentos o demanda alimentaria.
El ingreso per cápita y los precios de los alimentos son determinantes importantes de la demanda alimentaria. Como los pobres son los más vulnerables a los déficits alimentarios y la malnutrición, las políticas que aumentan su capacidad de compra les dará el potencial necesario para mejorar su nutrición. Por lo tanto, un mayor empleo y mejores salarios son los componentes de las políticas y programas para mejorar la nutrición. En muchos países pobres la minoría de la población trabajadora depende de salarios y la mayoría son auto empleados en el área de la agricultura. Aproximadamente el 65 por ciento de la población de Asia y África y alrededor del 35 por ciento en América Latina viven en áreas rurales y dependen de la agricultura, pesca, producción animal y explotación de bosques para obtener sus alimentos al igual que los ingresos para comprar alimentos y satisfacer otras necesidades. La asistencia para ayudar a este grupo de campesinos pobres y trabajadores rurales a aumentar sus ingresos y productividad alimentaria, tendrá un efecto semejante al de aumentar los salarios de los pobres urbanos.
El precio de los alimentos afecta el suministro y la demanda. Los precios bajos dan menos ingresos a los agricultores por sus productos y si caen demasiado no podrán producir o vender. Sin embargo, los precios bajos representan un aumento en la capacidad de compra del consumidor. La reducción del precio de un alimento básico como el maíz o el arroz equivale a aumentar el ingreso de todos los que compran esos alimentos. De este modo, subir el precio (una medida frecuente) equivale a reducir el ingreso de quienes lo compran.
Los gobiernos tienen varios mecanismos a su disposición para ayudar a satisfacer las necesidades de productores y de consumidores. Uno de ellos es establecer un subsidio a los precios de los alimentos: el precio pagado al agricultor por un saco de maíz o de arroz se eleva mientras que los precios del mercado para los consumidores se mantienen, y el gobierno paga la diferencia entre ambos. Los subsidios en los precios de los alimentos pueden ser desastrosos para la economía pero políticamente tienen importancia para el gobierno; ya que pueden ayudar a los pobres a mejorar su nutrición.
Con suma frecuencia, en el pasado, las políticas de precios y subsidios se han dirigido a los alimentos que consumen los grupos de altos ingresos y, por lo tanto, esto no ha tenido un efecto benéfico para los grupos vulnerables. Por ejemplo, las restricciones del precio de la carne, leche en polvo o alimentos enlatados para bebé o los subsidios a las carnes o la margarina difícilmente beneficiará a los pobres en absoluto, y tampoco tienen un importante impacto nutricional. El ajuste estructural y los programas puestos en marcha para mitigar graves crisis económicas, afectan por lo general en forma adversa a los pobres, especialmente en las áreas urbanas, a través de mayores precios de los alimentos. Sin embargo, en muchos países la mayoría de los productores rurales son pobres y los ajustes estructurales pueden beneficiarlos al elevar los ingresos correspondientes a la venta de los alimentos producidos y al brindar incentivos para mejorar los esfuerzos de producción. Si se limita la inflación y se reducen otras distorsiones macroeconómicas, los programas de ajuste estructural pueden beneficiar a todos los grupos de población.
La demanda alimentaria se altera también por las preferencias de los consumidores, que pueden ser motivadas por prácticas y creencias culturales o por la asignación de los alimentos dentro del hogar. Una eficiente infraestructura que incluya carreteras, ferrocarriles, puentes e instalaciones para comercialización, es un factor determinante de la cantidad y el éxito de la distribución de los alimentos a los diferentes grupos sociales. En el mundo en desarrollo y también en algunos países industrializados, las familias que viven cerca de los mercados de alimentos tienen un acceso permanente y fácil a alimentos más económicos y una dieta más diversificada, mientras que las personas que viven lejos de los mercados por lo general tienen menos posibilidades para elegir sus alimentos.
SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL HOGAR
La seguridad alimentaria en el hogar es la capacidad de la familia para garantizar suficientes alimentos que permitan satisfacer todas las necesidades de nutrientes a todo el núcleo familiar. Es crítico relacionar la seguridad alimentaria nacional y la seguridad alimentaria del hogar, debido a que la disponibilidad de alimentos, en cantidad y variedad correctas, es una condición necesaria pero insuficiente para garantizar un buen acceso para todos los hogares que los necesitan. Además, tener en los hogares un suministro favorable de alimentos es necesario pero insuficiente para garantizar el consumo nutricional adecuado de todos los miembros de la familia. Claramente, la disponibilidad global de alimentos en un país, comunidad u hogar no garantiza su consumo equitativo.
Componentes de la seguridad alimentaria en el hogar
La seguridad alimentaria del hogar depende de un suministro alimentario seguro y adecuado nutricionalmente, a nivel del hogar y para cada persona; un grado justo de estabilidad en la disponibilidad alimentaria para el hogar durante el año y de un año al siguiente; y acceso de cada miembro de la familia a suficientes alimentos para satisfacer las demandas nutricionales (este último criterio incluye no sólo acceso físico sino además, acceso económico y social a los alimentos que son culturalmente aceptables).
Es también importante que los alimentos disponibles sean seguros y de buena calidad. El cuidado de los alimentos en cada etapa de la cadena alimentaria o ciclo alimentario es necesario para garantizar su calidad e inocuidad. Estas etapas comprenden: el cultivo de los alimentos en el campo (incluyendo protección contra daños causados por plagas o contaminación con químicos agrícolas o pesticidas); la cosecha, transporte y almacenamiento de los alimentos; procesamiento y comercialización; y, por último, la preparación y cocción de los alimentos en el hogar y los aspectos de su consumo intrafamiliar. Desde el punto de vista del nutricionista, las pérdidas de alimentos y su desperdicio en la cadena son de gran importancia. Sin embargo, pueden presentarse importantes problemas de salud si los alimentos no se utilizan en la forma correcta. Un ejemplo de esto es la posible contaminación, especialmente con plaguicidas u otros productos químicos utilizados para mejorar la producción o para controlar plagas como insectos, hongos, bacterias y virus o toxinas naturales.
La calidad e inocuidad de los alimentos también se afecta por la higiene y la manipulación de los alimentos por parte de las personas comprometidas en su elaboración y venta al detalle, así como en las prácticas del hogar. Ciertos códigos e inspecciones gubernamentales pueden ayudar a garantizar un grado de seguridad, la educación y el conocimiento de la higiene alimentaria por parte de todas las personas del hogar reducirá la probabilidad de contaminación. Sin embargo, las instalaciones disponibles también influyen en la higiene alimentaria. Los hogares que tienen instalaciones pobres, o carecen de refrigerador, o tienen suministro de agua contaminada o inadecuada, o carencia de combustible, encontrarán más difícil garantizar la seguridad alimentaria. Véase el Capítulo 35 sobre algunas formas para mejorar la seguridad alimentaria.
Otro aspecto importante de la seguridad alimentaria es la estabilidad. La familia o el hogar debe tener capacidad, durante todo el año, de producir u obtener los alimentos que requieren sus integrantes. Los alimentos deben satisfacer las necesidades de los micronutrientes esenciales y los requisitos energéticos, de todos los miembros de la familia, además de sus gustos o las cantidades deseables, teniendo en cuenta que esto no lleve a un exceso de consumo. Es sumamente importante, especialmente cuando los alimentos o ciertos nutrientes se encuentran disponibles en cantidades marginales, la distribución adecuada dentro de la familia para satisfacer las necesidades especiales de los niños y las mujeres en edad fértil.
Los ingresos que se perciben por las cosechas o los salarios y los precios que se pagan por los implementos comprados, influyen en la seguridad alimentaria de una población rural. La tenencia inadecuada de tierra, la falta de tierra cultivable, las cosechas compartidas y otras causas de pobreza, son todos factores determinantes de inseguridad alimentaria de la familia. Una tercera parte de la población de los países en desarrollo vive en áreas urbanas, donde gran parte de los alimentos se compran. La seguridad alimentaria del hogar del pobre urbano depende de los ingresos, los precios y las necesidades prioritarias de otros artículos esenciales, como habitación y transporte. Su seguridad alimentaria puede estar amenazada por el aumento de los precios, pérdida del trabajo, reducción del ingreso, aumentos del alquiler, muchas personas dependientes (más niños, o familiares que se mudan al hogar) y otros factores.
En las áreas urbana y rural, el alimento debe satisfacer no sólo las necesidades energéticas sino además las necesidades de micronutrientes de cada miembro del hogar. Por lo tanto, el alimento que consume cada persona debe ser variado y su cantidad suficiente. Si este no es el caso, se pueden presentar carencias de micronutrientes.
Inseguridad alimentaria en el hogar
La malnutrición puede ser el resultado de una alimentación inadecuada, mala salud así como de cuidados insuficientes (véase el Capítulo 1). Una alimentación inadecuada puede ser causada por la falta de alimentos, por el comportamiento inapropiado del consumidor o por la deficiente distribución de los alimentos en el hogar; esto se denomina inseguridad alimentaria.
La inseguridad alimentaria familiar o individual puede ser transitoria o a corto plazo, debida a un evento especifico de corta duración. En estas circunstancias provoca un acceso temporalmente limitado a los alimentos. La inseguridad alimentaria crónica es a largo plazo, puede tener un impacto más marcado y ser más difícil de controlar. La intensidad de la inseguridad alimentaria a corto o a largo plazo también es importante y se manifiesta en forma leve, moderada y grave, al igual que la MPE. El grado de inseguridad alimentaria se puede relacionar con la disponibilidad relativa de alimentos.
Una «crisis» con frecuencia precipita la inseguridad alimentaria del hogar. La crisis puede agravar la pobreza (haciendo repentinamente agudizar la pobreza de una familia pobre o influir negativamente en la producción de alimentos (al amenazar repentinamente la disponibilidad de alimentos en el campo). Existen diversos tipos dé crisis, por ejemplo, una enfermedad grave puede disminuir el ingreso de una familia urbana o reducir la producción agrícola de una familia campesina, la pérdida del trabajo rural o urbano; una crisis de producción en la finca, como sequías; o una plaga de langostas o alguna otra catástrofe agrícola. Cualquier crisis que tenga un impacto adverso en los medios de vida de la familia puede también incidir en la inseguridad alimentaria del hogar.
Otra determinante importante de la inseguridad alimentaria es la discriminación por género. La subordinación de las mujeres en la sociedad, su excesiva carga laboral y las mayores dificultades enfrentadas en los hogares a cargo de mujeres, contribuyen a la inseguridad alimentaria. El Capítulo 35 habla sobre medios para mejorar la seguridad alimentaria y reducir la malnutrición en la sociedad.
POLÍTICAS ALIMENTARIAS EN UN CONTEXTO DE DESARROLLO
Claramente, las estrategias de desarrollo y las intervenciones que adoptan las naciones industriales y en desarrollo tienen un impacto en la nutrición. Para que este impacto sea positivo, los países deben decidir qué significa en realidad el «desarrollo». Muy frecuentemente, en el pasado, el desarrollo se asociaba con la industrialización y se medía por la capacidad productiva y resultados materiales de un país. Los indicadores de desarrollo fueron el producto interno bruto (PBI) o los ingresos promedio per cápita. Los economistas han tenido la tendencia a considerar el mejoramiento de la nutrición y la salud como una cuestión de bienestar social. Sin embargo, ahora es claro que el desarrollo económico no beneficia a todos por igual. Los pobres frecuentemente se han pasado por alto, y la mejoría en la calidad de vida de la mayoría de las familias de bajos ingresos en muchos países no se ha mantenido al ritmo del mejoramiento de las cifras económicas nacionales. Antes de empezar las intervenciones se deben examinar el propósito y los beneficiarios esperados del desarrollo económico. Si los planes de desarrollo no incluyen el mejoramiento de la salud y una mejor nutrición para la gente, entonces su valor se debe cuestionar seriamente.
Los proyectos de desarrollo con objetivo nutricional son aquellos que benefician a un gran segmento de la población, ayudan a reducir las desigualdades en la distribución de los ingresos y tienen la posibilidad de mejorar la nutrición, la salud y la calidad de vida de los marginados. Los proyectos que utilizan mano de obra intensiva, con frecuencia son preferibles a los intensivos de capital, y el apoyo a los pequeños agricultores puede ser más útil para la nutrición que la ayuda a las grandes haciendas. Los pequeños agricultores, y especialmente las mujeres agricultoras son las que se encuentran en mayor desventaja y requieren mayor ayuda. También son los que reciben menos ayuda, en términos de servicios de extensión agrícola y acceso al crédito. En muchos países, una ínfima parte del presupuesto nacional se dedica a apoyar la agricultura, que es esencial para el desarrollo social y económico y para el bienestar nutricional.
La política alimentaria debe tener una comercialización lógica, simple y bien organizada, con un mínimo de intermediarios para ayudar a garantizar que el productor logre un justo retorno por su cosecha y que el consumidor pague el menor precio posible por su alimento. Las cooperativas son una forma de mercadeo que pueden beneficiar al productor y al consumidor.
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